[금요칼럼] 지방자치를 헌법에 보장해야 주민주권시대 열려
한국의 지방자치가 부활한지 올해가 30주년이다. 그동안 지방자치제는 중앙정치의 혼란과 불안을 최소화시키는 제도적 장치로서 지방정국의 안정을 통해 평화적 정권교체와 민주체제를 지키는 버팀목이 됐다. 그러나 지난 30년 지방자치가 제기한 낭비와 비능률, 권한과 책임의 불일치, 부작용과 폐해는 지방자치의 무용론과 축소론까지 불거질 만큼 심각한 상황이다. 여기에 많은 국민들이 공감하고 있기 때문에 문제의 심각성이 있다. 따라서, 지방자치의 제도와 시스템이 올바른 길을 찾도록 전면적인 자치개혁이 필요하다. 지방자치의 기본원리는 독립성과 자율성이지만 주워지는 권한만큼 책임이 반드시 뒤따라야 한다. 그리고 그 권한과 책임의 주체는 일원화돼야 한다. 이 원리는 자치경찰제와 교육자치제에도 그대로 적용된다. 끔찍했던 이태원 참사와 청주 오송지하도 참사, 경북 산불을 비롯한 재해·재난사고, 그리고 묻지마 폭력·살인사건으로 지역안전과 치안이 구멍난 것도 자치경찰제도의 결함이 큰 원인 중 하나다. 잇따른 교사폭행과 자살로 학교교실이 붕괴 위기를 맞은 근본 원인에도 교육감 직선제를 비롯한 교육자치제도결함이 그 중심에 자리잡고 있음이 분명하다. 게다가 지방행정, 지역치안과 소방 및 지방교육이 지방자치의 큰 틀 속에 서로 유기적으로 연계되지 못한 채 그 권한과 책임이 제각기 분산돼 있으니 시스템이 제대로 작동하지 못한다. 결국, 지역의 문제를 지방자치제가 지방중심, 주민중심, 현장중시로 풀지 못하고 있는 것이다. 이 문제는 지방자치에 대한 주민들의 무관심과 부정적 인식의 주 요인이기도 하다. 따라서, 지방자치의 근간을 흔드는 뿌리깊은 중앙집권의 유혹을 뿌리치고 지방분권적 국가운영의 틀을 정립하기 위해서는 현행 헌법을 대폭 개정해서 지방에 자율성을 대폭 부여하되 그 책임성을 일원화시키는 개혁이 대단히 중요하다. 여기에 필수적인 전제가 헌법개정이다. 헌법은 국가의 모든 구성원이 따라야 하는 국가공동체의 강제적인 최고가치 규범이다. 때문에 국가의 기본법인 헌법을 개정해야 하위 법령 등의 개혁과 개정이 가능해 진다. 현행 헌법상 지방자치 조문은 제117조와 제118조 단 두 조문으로 중앙집권적 분산체제라는 과도기적 행태만을 보장할 뿐, 주민주권시대에 걸맞는 지방자치를 실시하는데에는 본질적인 한계가 있다. 더욱이, 중앙정부와 지방정부가 아닌 국가와 지방자치단체라는 중앙종속적인 용어의 사용으로 중앙과 지방 간의 관계는 태생적으로 왜곡돼 있기 때문에 헌법개정 시 지방자치단체는 지방정부로 바로 잡아야 할 것이다. 뿐만 아니라, 민주주의체제를 확고히 하기 위해서는 획일적 지방자치제도를 지양하고, 지역특색에 맞는 다양한 지방자치제도를 추진하는 것이 필요하다. 이를 보장하기 위해서는 헌법을 개정해서 자치입법권, 자치조직권, 자치행정권, 자치재정권의 4대 자치권을 반드시 보장해야 한다. 그 밖에도 지방자치단체의 종류, 기관구성 형태의 선택권, 특별지방자치단체 설치 시 또는 지방자치단체의 구역변경 시 주민의견 청취, 중앙과 지방 간 사무처리 원칙, 지방의회의 권한 그리고 주민의 위상과 참여 등이 헌법에 명시돼야 한다. 그래야만 주민에게 가장 가까운 곳에서 자신들에게 관련된 지역의 공동문제에 관해 주민의 자주관리가 존중되는 풀뿌리 지방민주주의가 확실하게 정착할 수 있을 것이다. 기로에 선 한국지방자치가 바른길을 가기 위해서 지방자치의 정신과 권한을 헌법적으로 보장해 줘야 한다. 대한민국이 주민주권시대 민주주의의 발전과 국가와 지역경쟁력 제고를 위해서는 성숙한 지방자치가 전제돼야 하고, 이를 위한 첫 단추가 헌법개정이다. 따라서, 헌법개정을 위한 충분한 국민적 공감대 형성을 위해 정치권과 지방4단체 그리고 전문가들과 언론이 앞장서야 할 중대한 시점에 서있다. 지금이 헌법을 개정할 절호의 기회다.
